В. Софьин "Технологическое присоединение к электрическим сетям"

 

Владимир Софьин

Заместитель руководителя Проектного офиса Центра управления МРСК

ОАО «ФСК ЕЭС», Директор ЗАО «ФИНЭКС Центр».

 

Тенденция роста нагрузки и актуальность задачи по подключению (присоединению) объектов капитального строительства к электрическим сетям

В отдельных регионах страны потребительский спрос на присоединение дополнительной мощности к электрическим сетям существенно превышает возможности сетевых компаний (Тюменский регион, Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Свердловская область, Краснодарский край и ряд других регионов). Это связано как с естественным приростом потребления, так и с развитием новых потребительских объектов в ходе устойчивого роста экономики страны. В целом по стране прирост электропотребления за восемь месяцев 2006 г. составил 4,7% (в т. ч. Москва — 6,4%, Тюменский регион — 9,7%, Челябинская область — 6,3%, Краснодарский край — 7,0%, Санкт-Петербург и Ленинградская область — 4,5%).

Безотлагательное удовлетворение такого спроса — важное условие нормального социально-экономического развития регионов.

Существенный вклад в усиление спроса на присоединение новых мощностей вносит реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Одной из главных задач, определенных Президентом РФ на первом этапе реализации данного национального проекта, является «увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». Основным механизмом реализации национального проекта является федеральная целевая программа «Жилище» и входящие в нее подпрограммы. В рамках этой программы по данным Росстроя запланирован дополнительный ввод жилья в 2006—2008 гг. в размере более 44 млн м2, что потребует увеличения существующей нагрузки более чем на 3000 МВА.

Если оставить существующую нагрузку на ее нынешнем уровне, то к концу 2008 г. спрос на мощность превысит пропускную способность линий электропередачи и возможности установленных трансформаторных мощностей на подстанциях.

В ситуации роста экономики и реализации приоритетных национальных проектов сетевые компании не могут допустить глобального сдерживания процессов подключения к сетям (т.е. создавать практику тотальных отказов). Требуется комплексное решение по развитию электрических сетей, вводу генерирующих мощностей для сохранения надежности ранее присоединенных потребителей и гарантированного присоединения новых. В сегодняшних условиях единственно возможным механизмом реализации проектов является заключение договоров на техприсоединение.

ОАО «РАО “ЕЭС России”» и его дочерние компании (ОАО «ФСК ЕЭС», МРСК) также ведут активную деятельность по заключению с органами власти субъектов РФ соглашений о сотрудничестве и реализации инвестиционных программ в целях недопущения дефицита мощности и повышения надежности электроснабжения. В составе указанных соглашений отдельно оговариваются задачи и сроки планирования развития территорий, выделения земельных участков под строительство объектов электросетевой инфраструктуры и генерирующих станций, обеспечения подключения строящихся объектов, строительства сетевых объектов и генерирующих станций, источников финансирования данных программ. На текущий момент заключено 36 соглашений по развитию ЕНЭС между ОАО «ФСК ЕЭС» и органами власти субъектов РФ и ряд соглашений между ОАО «РАО “ЕЭС России”» и органами власти субъектов РФ. Наиболее свежий пример – подписание комплексных соглашений между ОАО «РАО “ЕЭС России”» и правительствами Москвы, Санкт-Петербурга, Тюменской области, ХМАО, ЯНАО. Общая сумма инвестиций по данным соглашениям, с учетом строительства электросетевых объектов за счет бюджетов территорий, составляет 533,6 млрд руб. за период 2006—2010 гг. Запланирована дальнейшая работа по подписанию подобных соглашений, в первую очередь по регионам с наиболее явным ростом спроса на электроэнергию (регионы пиковых нагрузок), а также другим территориям РФ.

Источники финансирования — важное условие развития сетей

Наиболее критичным условием для развития электрических сетей и удовлетворения спроса на мощность является обеспеченность источниками финансирования.

Основной тариф на услуги по передаче электроэнергии имеет ограничения в связи с наличием предельного уровня роста тарифа. В сложившейся ситуации сетевые компании вынуждены осуществлять присоединение потребителей без достаточной компенсации затрат на развитие сетей (в основном «проедают» амортизацию и ранее сформированные запасы пропускной способности; в регионах пиковых нагрузок данных запасов уже не существует). Однако присоединение дополнительных потребителей к электрическим сетям без адекватного развития сети приводит к снижению надежности электроснабжения.

Наиболее реальным источником для покрытия расходов сетевых компаний по обоснованному усилению электрических сетей в связи с присоединением новых потребителей и поддержанием надежности ранее присоединенных потребителей должна стать плата за технологическое присоединение.

Альтернатива плате за присоединение — рост тарифов на услуги по передаче электроэнергии. По расчетам, чтобы покрыть запланированный на 2006 г. прирост нагрузки по РФ необходимо увеличить тариф на передачу по РСК на 40—50% (макс. рост разрешен на уровне 12%). Кроме того, за развитие регионов, имеющих более высокие темпы роста спроса на мощность, будут платить потребители медленнее растущих соседних регионов.

Следовательно, приоритетным источником финансирования является плата за технологическое присоединение.

Система регулирования деятельности по технологическому присоединению

Для подключения объектов капитального строительства к электрическим сетям все заявители должны заключать договоры технологического присоединения с сетевыми компаниями. Технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей и энергетических установок станций к электрическим сетям — самостоятельный вид деятельности сетевых компаний, который осуществляется наряду с основной деятельностью по передаче электроэнергии в соответствие с Федеральным законом «Об электроэнергетике» № 35-ФЗ от 26 марта 2003 г.

В целях регулирования деятельности по технологическому присоединению постановлением Правительства РФ № 861 от 27 декабря 2004 г. утверждены «Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям» (далее — Правила техприсоединения). В существующей редакции в Правилах техприсоединения содержатся следующие положения:

в п. 3 определяется, что технологическое присоединение возможно только при наличии технической возможности;

в п. 7 описана процедура технологического присоединения, в составе которой выделен этап выполнения технических условий со стороны как заявителя, так и сетевой организации;

в п. 9 содержатся требования к составу заявки на технологическое присоединение, которую подает заявитель в сетевую организацию;

в п. 10 обозначена обязанность сетевой организации в 30-дневный срок выдать заявителю технические условия и проект договора (при особо сложном характере подключения срок увеличивается до 90 дней);

в п. 14 содержатся требования к составу технических условий, включающих «обоснованные требования по усилению существующей электрической сети в связи с присоединением новых мощностей (строительство новых линий электропередачи, подстанций, увеличение сечения проводов и кабелей, увеличение мощности трансформаторов, расширение распределительных устройств, установка компенсирующих устройств для обеспечения качества электроэнергии)»;

в п. 15 определяются критерии наличия технической возможности для присоединения, а именно: а) нахождение энергопринимающего устройства, в отношении которого подана заявка на технологическое присоединение, в пределах территориальных границ обслуживания соответствующей сетевой организации; б) отсутствие ограничений на присоединенную мощность в сетевом узле, к которому надлежит произвести технологическое присоединение. При несоблюдении хотя бы одного из данных критериев техническая возможность отсутствует, и присоединение не осуществляется (сетевая компания имеет право отказать в технологическом присоединении).

В соответствие с Правилами техприсоединения приказом ФСТ России № 22-э/5 от 15 февраля 2005 г. утверждены «Методические указания по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям» (далее — Методические указания), содержащие следующие положения:

п. 6 установлено, что размер платы за технологическое присоединение должен компенсировать расходы по проведению работ по техприсоединению нового объекта к электрическим сетям, при этом включение данных расходов в состав платы за услуги по передаче электроэнергии не допускается;

п. 9 определен состав расходов, учитываемых при установлении платы за техприсоединение, в составе которых «выполнение технических условий со стороны сетевой организации и заявителя»;

п. 10 установлены льготы для присоединения граждан для коммунально-бытовых нужд в размере 550 руб. за 15 кВт;

п. 14 определяется формула цены для установления индивидуального тарифа для каждого случая присоединения на уровне напряжения 35 кВ и выше, или более 10 МВА;

п. 15 определяется формула расчета прейскуранта тарифов для присоединения на напряжении менее 35 кВ, или менее 10 МВА.

Указанные нормативные акты имеют ряд проблем, которые не позволяют однозначно определить наличие инвестиционной составляющей в плате за техприсоединение (о ней будет сказано далее).

Надзор за соблюдением условий недискриминационного доступа потребителей к электрической сети и антимонопольного законодательства в части техприсоединения осуществляет ФАС России. Установление размера платы за техприсоединение к ОАО «ФСК ЕЭС» является ответственностью ФСТ России. Тарифные решения по техприсоединению для региональных сетевых компаний принимают органы исполнительной власти субъектов РФ — региональные энергетические комиссии (РЭК).

Контроль технических аспектов деятельности по техприсоединению (содержание выдаваемых технических условий, обоснованность отказов в связи с отсутствием технической возможности) осуществляет Ростехнадзор.

Целевой механизм — обоснованное усиление электрических сетей

Для того чтобы оказать потребителю услугу по присоединению, сетевая компания должна выполнить мероприятия по обоснованному усилению электрических сетей.

Например, чтобы подключить к электрической сети небольшое промышленное предприятие или жилой микрорайон, требуется произвести масштабное сетевое строительство. В разных ситуациях это может затрагивать распределительные сети (0,4—20 кВ), центры питания (35—110 кВ) и даже объекты ЕНЭС (220 кВ и выше).

Плата за услугу по технологическому присоединению формируется как компенсация следующих расходов сетевой компании:

– выполнение мероприятий, связанных с обоснованным усилением электрической сети;

– выдача технических условий, проверка их исполнения, операции персонала сетевой компании в ходе подключения и подачи напряжения;

– налоги, возникающие в результате деятельности по присоединению.

В процессе выдачи технических условий на присоединение сетевая компания может частично передать мероприятия, связанные с новым сетевым строительством, для исполнения потребителю. В таком случае потребитель будет осуществлять вложения самостоятельно и все созданное сетевое имущество станет собственностью потребителя.

Существует ряд мероприятий, которые сетевая компания не может передать на исполнение отдельному потребителю, таких как:

– вложения, связанные с усилением существующей сети, которая уже является собственностью электросетевой компании;

– новое сетевое строительство, связанное с созданием общих объектов для нескольких потребителей;

– создание новых сетей, имеющих общесистемное значение для обеспечения надежного электроснабжения.

Данные расходы должен компенсировать в составе услуги по присоединению каждый присоединяемый потребитель (в своей части, пропорционально запрашиваемой мощности присоединения). Сетевое имущество, которое создается в ходе исполнения таких мероприятий, становится собственностью сетевой компании.

Услуга по присоединению — разовая. Необходимость в ней возникает только в тот момент, когда потребитель впервые подключает к электрическим сетям новый объект (новый жилой дом), либо когда в результате реконструкции ранее существовавшего объекта возникает потребность в увеличении мощности и категории надежности электроснабжения.

Проблемные вопросы применения техприсоединения сегодня

Несмотря на наличие сформированной нормативно-правовой и методической базы, деятельность по техприсоединению в настоящий момент не может широко осуществляться сетевыми компаниями.

Специалисты ФСТ России считают, что принятые постановлением Правительства РФ № 861 от 27 декабря 2004 г. Правила техприсоединения не позволяют включать в плату за технологическое присоединение расходы по обоснованному усилению электрических сетей. Таким образом, плата за присоединение превращается в «плату за чернила» (бумагу за выдачу технических условий и работу по непосредственной коммутации присоединения). Следовательно, в связи с отсутствием технической возможности и экономических источников по ее созданию сетевые компании вынуждены отказывать потребителям в присоединении.

Подобная ситуация, а также невозможность включать инвестиции в тариф на передачу электроэнергии из-за предельных уровней тарифов в 2004—2006 гг. привела к тому, что региональные сетевые компании вынуждены отказывать все большему количеству потребителей в присоединении (таблица).

Таблица. Технологическое присоединение к электрическим сетям

 

 

*Прогноз на 2006 г. для ситуации отсутствия системного решения по плате за технологическое присоединение

Понимая всю проблематичность ситуации, органы исполнительной власти субъектов РФ по тарифному регулированию с начала 2006 г. начали устанавливать тарифы на технологическое присоединение с включением составляющей на обоснованное развитие электрических сетей. Так, по состоянию на октябрь 2006 г. 27 региональных тарифных органов установили соответствующие тарифы с включением составляющей на развитие сетей, при этом в таких регионах, как Москва и Московская область, Пермский край, Белгородская область, Санкт-Петербург (частично) плата полностью покрывает расходы на обоснованное развитие сетей, заложенные в инвестиционные программы, за счет платы за технологическое присоединение. В других девяти регионах были приняты тарифные решения без включения составляющей на развитие.

Единственное тарифное решение об утверждении платы за технологическое присоединение было принято ФСТ России 27 декабря 2005 г. по заявке ОАО «ФСК ЕЭС» в части присоединения Калининградской ТЭЦ-2, при этом в состав платы не была включена инвестиционная составляющая.

Направления деятельности по устранению возможных проблем технологического присоединения

Для исключения различий в трактовках правовых норм и появления возможности у сетевых компаний начать широкомасштабную деятельность по присоединению любого желающего потребителя необходимо устранить правовые коллизии в Правилах присоединения и привести Методические указания в соответствие с потребностями рынка, а именно:

– четко установить включение инвестиционной составляющей в плату за техприсоединение;

– обозначить границы ответственности между сетевой организацией и заявителем при выполнении технических условий на присоединение;

– расширить и уточнить критерии технической возможности технологического присоединения.

В настоящий момент ОАО «РАО “ЕЭС России”» совместно с ОАО «ФСК ЕЭС» подготовлены предложения по соответствующему изменению Правил присоединения и Методических указаний. Данные предложения переданы в ФАС России. 16 июня 2006 г. ФАС России провела заседание Экспертного совета, на котором указанные предложения были рассмотрены и в целом одобрены.

Влияние технологического присоединения на реализацию национального проекта «Доступное жилье»

Удельный вес платы за технологическое присоединение (с составляющей на обоснованное усиление сетей) в стоимости квадратного метра жилья составляет при средней энерговооруженности (30 Вт на м2) менее 1% (выборочная оценка 25 регионов); средний удельный вес при максимальной энерговооруженности (100 Вт на м2) — 3%.

Оплата застройщиками услуги по техприсоединению будет включаться в стоимость квадратного метра жилья. При этом многие застройщики либо сэкономят, либо понесут такие же издержки, как и до введения платы. Это связано с тем, что сегодня возмещение затрат на развитие электросетевой инфраструктуры большинство застройщиков осуществляют либо через отчисления в целевые фонды развития, либо посредством самостоятельного выполнения всех технических условий, выданных сетевыми организациями.

Бюджеты муниципальных образований также могут сэкономить. Сегодня многие сетевые объекты, предназначенные не только для бюджетного жилья, строятся за счет бюджетов муниципальных образований. Некоторые коммерческие застройщики подключаются к таким объектам бесплатно. Введение платы за присоединение для каждого присоединяющегося пропорционально запрашиваемой мощности позволяет выровнять эту ситуацию: каждый платит в зависимости от потребности, только за себя (например, бюджет Москвы сэкономит от введения платы за техприсоединение).

Для упорядочения отношений по реализации национального проекта «Доступное жилье» в каждом регионе необходимо создать службы единых заказчиков (закупщиков услуг по техприсоединению). Данные структуры должны координировать заключение договоров техприсоединения, планировать объемы мощностей для подключения и участвовать в расчетах (экспертизе) тарифов на техприсоединение.

Необходимо отметить, что при заключении договоров на присоединение сетевые компании несут прямую финансовую ответственность за сроки выполнения подключения. Следовательно, с введением платы за присоединение у сетевых компаний появляются экономические и правовые стимулы для того, чтобы не было задержек при выполнении национального проекта «Доступное жилье».

Также следует отметить, что для подключения к электрической сети типового панельного девятиэтажного дома на 100 квартир потребуется 150 кВт мощности с учетом коэффициента одновременности использования нагрузки, при этом застройщик будет платить за подключение именно этого объема мощности, а не за энерговооруженность каждой квартиры в отдельности.

Дополнительное нормативно-правовое регулирование деятельности по подключению

В настоящее время формируется новый блок законодательных и подзаконных актов по регулированию деятельности, связанной с подключением (присоединением), а также деятельностью органов власти по развитию территорий местного самоуправления. К таким нормативно-правовым актам относятся:

– Федеральный закон«О введении в действие градостроительного кодекса РФ» № 191-ФЗ от 29 декабря 2004 г.

– Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г.

– Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» № 83 от 13 февраля 2006 г.

В настоящее время разрабатывается ряд подзаконных актов, связанных с порядком утверждения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, правилами установления тарифов и надбавок.

Указанные законодательные и подзаконные акты имеют ряд преимуществ:

1. Планирование программ развития территорий непосредственно связано с планированием развития сетей инженерно-технического обеспечения (к ним относятся и электрические сети). Органы власти территорий обязаны формировать техническое задание на развитие инфраструктуры и утверждать инвестиционные программы, направленные на исполнение указанного технического задания.

2. В качестве дополнительных источников финансирования программ развития организаций коммунального комплекса предусмотрены надбавки к тарифам на услуги по передаче электроэнергии, а также тарифы за подключение с инвестиционной составляющей.

3. В ходе реализации инвестиционных проектов организации коммунального комплекса в рамках принятых тарифных решений обязаны строить инфраструктурные объекты и подключать к ним заявителей только в рамках утвержденной инвестиционной программы и принятых тарифных решений. Любое отклонение (дополнение) инвестиционной программы по инициативе органов власти или застройщиков связано с необходимостью пересмотра тарифов на подключение или надбавок.

Существуют и некоторые недостатки указанных законодательных и подзаконных актов (наиболее явно прослеживаются в ПП РФ № 83 от 13 февраля 2006 г.):

1. Основные решения по утверждению программ развития и тарифному регулированию принимаются на уровне органов местного самоуправления. В связи с реформой количество органов местного самоуправления в РФ увеличилось (так, например, в Московской области их около 600, в Свердловской области — более 100). Очевидно, что большинство сетевых компаний действуют на территории ответственности нескольких органов местного самоуправления. Особенно это касается региональных сетевых компании холдинга РАО «ЕЭС России», деятельность которых ведется в границах субъектов РФ.

Не проработаны вопросы, касающиеся взаимодействия регулируемых организаций с регулирующими органами, такие как:

– разделение общей инвестиционной программы на несколько частей для регулирования разными органами;

– решение проблемы общих электросетевых объектов, необходимых для энергоснабжения нескольких муниципальных территорий (центры питания 35—110 кВ и выше);

– взаимодействие органов регулирования на разных уровнях власти (муниципальные образования и органы субъектов РФ) в процессе тарифного регулирования единых энергоснабжающих (электросетевых) компаний.

2. Имеет место юридическое дублирование двух договоров (и законодательных блоков): договор на технологическое присоединение (ФЗ «Об электроэнергетике» № 35-ФЗ от 26.03.2003) и договор на подключение объектов капитального строительства

(«Градостроительный кодекс РФ», №190-ФЗ от 29.12.2004), — что обусловливает неопределенность в отношениях подключаемых лиц (застройщиков) и сетевых организаций.

3. Указанный блок законодательных и подзаконных актов по коммунальному подключению объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в настоящее время еще не сформирован окончательно. Отсутствует ряд подзаконных актов, необходимых для утверждения инвестиционных программ и тарифного регулирования. Процессы разработки программ развития большинства территорий запущены не так давно и пока не дали результатов.

В этой связи в настоящее время в полной мере для реализации национального проекта «Доступное жилье» может использоваться только законодательный блок по технологическому присоединению (ФЗ «Об электроэнергетике» № 35-ФЗ и его подзаконные акты).

Направления стратегии дальнейшего развития

Тактика наполнения инвестициями процесса технологического присоединения не решает проблему восстановления сетей (фактический износ сетей находится на уровне 80—85%), в связи с чем стратегически важно привлечь в отрасль частный капитал (заемный капитал более «дешевый»).

В мировой практике частные инвестиции приходят в регулируемые бизнесы сразу после внедрения системы регулирования, основанной на доходности инвестированного капитала (регулируемой базы активов – RAB) и удлинения периода тарифного регулирования (не менее пяти лет).

Требуется кардинальное изменение «правил игры», логики и методологии формирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии (критерии надежности и штрафы на основе сравнительного анализа, регулируемая база активов – RAB и норма доходности на нее, тариф на пять лет, а также механизм сохранения эффекта от снижения операционных затрат от уровня, утвержденного регулятором).